Nas primeiras eras da civilização, em toda a parte onde foi possível assentar a corrente das tendências e dos interesses no álveo de uma evolução relativamente normal, espíritos geniais de homens práticos conceberam a arte de governar os povos, com sua feição vital e orgânica: os Hamurábis, os Clístenes, os Licurgos e os Sólons sentiram, com o alcance de visão possível em seu tempo, que a arte de governar era uma arte de observação, de previsão, de superintendência dos fenômenos reais da vida coletiva, e que esta arte tinha de encarar os elementos, os fenômenos, os interesses, as necessidades, as relações e os movimentos da sociedade, com a mesma atenção com que o botânico estuda as formas e a vida do vegetal, e o fisiologista, as formas e a vida do corpo humano: para estes primeiros gênios de legisladores, a terra, a gente, as classes, os agrupamentos da sociedade, eram a matéria-prima da cogitação, que o legislador devia analisar objetivamente, abstraindo das formas e dos ideais preconcebidos, postos por espíritos doutrinários entre o olhar e a sociedade, à guisa de lentes com que aumentam ou diminuem as grandezas, afastam ou aproximam as perspectivas, colorem artificialmente as realidades, obscurecem e deturpam, muitas vezes, a visão.

A Grécia até Péricles, Roma até a fase normal da República, tiveram governos moldados por esta compreensão, refletidamente empírica, do governo, como forma, leito, estrutura e sistema coordenador de todos os membros da sociedade. O Egito, a Babilônia e a Assíria obedeceram à mesma intuitiva tendência para o equilíbrio das forças, na hierarquia e no movimento. Nestas sociedades, e ainda mais naquelas duas, ao passo que